排污权交易期待更多市场机制

　　核心提示：探究企业“惜售”心理和排污权交易二级市场不活跃的深层次原因，关键还在于政府与市场的错位。

　　《支点》记者 林楠

　　脖子上围着红布、象征交易红红火火的铜质公牛，在苏州环境能源交易中心（以下简称“交易中心”）的门厅里显得格外耀眼。

　　然而，开业一年有半，业界所期待的这一美好图景并未实现。截至目前，交易中心仅成功完成两场买卖，更多时是冷清的场面。

　　穿过门厅径直往里走，环形的咨询台内空无一人。右边紧邻的竞价大厅，电子显示屏一片漆黑，没有买卖双方的求购与转让信息。顾盼四周，办公区里不到十人，大部分业务员忙于外出，以期拉动企业参加排污权交易的积极性。

　　江苏省是国家批复的排污权交易试点省份之一。作为全省唯一一家市场化运作的排污权交易试点单位，交易中心的尴尬恰好折射出排污权交易在探索过程中所面临的困扰：一级市场推进缓慢，二级市场活跃性不足。

　　二级市场的尴尬

　　交易中心坐落于苏州工业园的中新生态科技城，2012年底对外开业，这标志着江苏省正式开启排污权交易二级市场。

　　所谓排污权交易，是指根据环境质量，在限定时期、特定区域内，在污染物总量不超过允许排放量的前提下，排污单位与环保部门或排污单位之间进行排污指标购买或出售，从而使得社会总排污成本更加优化，进而实现减少排污量、保护环境的目的。它充分体现“资源有价”的理念，包括两个层面：在一级市场，政府向企业公平分配初始的排污配额；在二级市场，排污企业之间买卖排污配额。

　　“之所以把交易中心放在苏州，而不是南京等地，是因为这里的企业比较集中。”交易中心相关负责人宗巍在接受本刊记者采访时表示，我们的交易和企业直接挂钩，并为全省企业服务。

　　“但目前的交易量还不是很活跃，有许多后续工作需要做。”他同时表示。

　　的确，直到去年10月，中心才完成了第一单排污权交易，这还得益于政府的大力支持。在此场交易中，共有6家企业参与电子竞拍，8家企业进行协议转让，这些企业均为电厂，总交易额约为5700万元。随后，今年2月底，太仓某发电厂分别以每吨4928元的价格共出售二氧化硫2443吨，氮氧化物756吨，总交易额超过1576万元。

　　更不可忽视的是，在去年10月的电子竞拍中，3家买方对二氧化硫和氮氧化物的总需求分别为5200吨、6000吨，而3家卖方企业仅能提供200吨二氧化硫和1000吨氮氧化物，而剩余的需求量则由江苏省环保厅在排污权初始分配时，从政府预留指标中拿出5000吨二氧化硫和5000吨氮氧化物。

　　宗巍透露，排污权指标常常面临供不应求的情况，一些企业虽然有多的排污指标、却不愿意拿出来交易，此时如果环保部门不拿出预留指标，交易便无法进行。

　　正是缘于二级市场欠缺重要的卖方，导致交易不够活跃。

　　“目前来讲，二级市场交易主要集中在新老企业的替代上。”南京大学环境学院副教授、江苏省环境保护厅环境管理与政策研究中心副主任张炳解释道，就是老的企业或者旧的生产线关闭了，产生多的配额卖给新的企业或者新建项目。

　　作为排污权交易的最早设计者之一，他不无感叹地告诉本刊记者，一个企业纯粹通过自身有结余再卖给其他企业的案例很少，全国其他试点地区也大多是这类情形。此外，企业就算有多的配额也不愿意卖，是因为这个配额很容易被削减。比如，通过5年计划或者其他行政措施调整配额量，如果企业把配额卖出去，那么未来发展再需要时就很难找到卖方，存在风险。所以，短期内配额如有结余，企业更愿意留着。

　　“自上而下”的模式

　　如果抛开二级市场眼下的尴尬，从试点以来，江苏省在排污权交易一级市场取得的成绩还算不错。

　　官方相关数据显示，截至2012年底，江苏省试点企业共缴纳COD（化学需氧量）有偿使用费1.82亿元，40家30万千瓦以上电力企业缴纳二氧化硫排污费1.13亿元。2011-2012年，排污企业共缴纳氨氮、总磷的有偿使用费分别为391万元、149万元，而2013年排污费征收则达21亿元。

　　本刊记者统计江苏省环保厅发布的公报发现，2011年和2012年两年间，江苏省COD、氨氮、二氧化硫和氮氧化物的排放量分别减少8.3万吨、0.8万吨、9.4万吨和12万吨。江苏省环保厅对外称，2013年这四项主要污染物排放量均保持下降，达到了预期目标的要求。

　　不可置疑的是，这一切离不开江苏省环保厅在探索排污权交易方面的努力，并为之做了大量基础性工作。

　　事实上，早在被批准为国家级试点单位前，江苏省就已开始探索排污权交易。2001年9月，在美国环保协会专家指导下，经南通市环保局促进，南通某发电厂与某醋酸纤维公司进行国内首例二氧化硫排放权交易。两年后，经江苏省环保厅搭线，太仓与南京的两家发电厂达成全国首例二氧化硫跨行政区域的交易。

　　2007年5月底，太湖爆发震惊国内外的蓝藻事件。2008年8月，江苏省太湖流域被作为国家级试点单位，开始探索排污权有偿使用和交易制度。苏南地区，包括南京、无锡、常州、苏州、镇江五市的266家重点排污企业由此告别“免费午餐”时代，以每吨2600元有偿获得COD的排放权。

　　此后，根据江苏省环保厅制定的相关规则要求，凡COD排放量达10万吨以上的新老工业企业，以及接纳污水中工业废水量大于80%的污水处理厂，都必须列入排污权交易试点，并一次性申购两年排污权使用指标。

　　6年过去，江苏省太湖流域的湖体水质正呈逐步改善迹象，总体处于IV类，15条主要入湖河流水质中，6条水质符合III类。

　　2011年，江苏省将排污权有偿使用污染物范围扩大到氨氮、总磷等。去年7月，又进一步扩大试点范围，在大气污染物方面探索排污权有偿使用和交易，并将二氧化硫有偿使用和交易从电力行业扩大到钢铁、水泥、石化、玻璃行业。

　　这些试点工作在各地全面铺开，由省环保厅负责管理，由此确定了江苏省“自上而下”、政府主导型的推行模式。

　　“关于排污权交易的相关规则都是江苏省环保厅来做。”江苏省苏州市环保厅相关负责人对本刊记者说，包括交易政策的内容、范围以及形式。这样就有统一的标准和依据，下面执行比较容易，容量也随之增加。

　　针对二级市场不活跃的现状，江苏省环保厅总量处处长杨新芝表示将在广泛调研的基础上，尽快拿出深化排污权有偿使用及交易的改革方案。接受本刊记者采访的多名业内人士分析认为，江苏省排污权有偿使用和交易涉及污染物种类和行业有望进一步扩大，试点地区也将从苏南扩大到苏中、苏北。

　　同时，交易中心的范围将从二氧化硫、氮氧化物扩大到COD交易，而交易企业对象不单单停留在电厂，印染厂、建筑工程等也将纳入其中。交易中心总经理蒋伟也公开表示，中心正谋划改革思路，除排污权抵押贷款外，还准备搞排污权租赁，并借鉴土地流转，研发排污权流转信托产品。

　　政府与市场的两难

　　不过，一切改革都应找到根源所在。探究企业“惜售”心理和排污权交易二级市场不活跃的深层次原因，关键还在于政府与市场的错位。

　　本刊记者在采访中了解到，在江苏省二级市场，排污权的交易价格并不是以市场为机制，而是政府定价占一半，市场定价占一半，即企业竞拍时政府会先定价，拍卖价格再在此基础上进行变动。

　　“市场价格机制如果不能发挥传导作用，反映供求关系，企业回报就很难达到预期。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军对本刊记者表示，一旦预期难估，企业就会观望。

　　“政府与市场的角色定位一直没有很清楚。”张炳说，排污权交易市场是在政府主导下建立的，但到底哪些地方归政府管，哪些地方是市场的范围呢？这并没有十分明确，各个试点也一直在探索。二级市场不活跃，是因为这个交易制度本身由环保部门设计，其设计的出发点就是要促进总量减排目标的完成，所以政府在市场里的介入比较多。此外，现有节能减排政策与排污权交易制度在衔接上不是很好，比如国家总量减排的核算细则与排污权交易制度并不兼容。

　　他进一步解释说，市场化的排污权交易，从理论上讲，如果一家企业要交易，只要它的污染物实际排放量低于政府分配量就可以进行。但是，在“十一五”期间总量减排的考核里，必须要新上减排工程，其减排量经环保部门认定后才能算减排量。

　　其次，企业实际排放量的统计和核算存在不一致，企业的实际排放量一直没有一个标准的核算方法。他分析认为，国家“十二五”总量减排里采用系数估算计算方式，这个标准在地方实施时，可用来测算一个地区的总排放量。不过，在核算单个企业时，按照这种总量减排核算的排放量和实际排放量会有较大差距。测算出来的企业排放量有的比实际排放量多，有的又比实际排放量少，因此虽然总量上大概平衡，但交易最后由企业实施，能否有多余的指标可以进行交易，企业很难认定。

　　以2014年江苏省污染物测算为例，测算数据应为“2013年污染物排放总量+2014年增量-2014年减排认定量”。其中，减排认定量是由国家考核组对每个减排项目的减排量进行核算，江苏省减排量即为每个减排项目之和，而增量则是根据宏观数据包括GDP增速、城镇人口增长、煤炭用量等测算。单个企业核算排放量同理。

　　“再就是要满足总量减排，企业可以交易的量在满足总量减排的条件下，剩余的量才能交易，这样可以实际交易的量就非常少了。”张炳表示，也就是说，政府要有效控制交易市场，如果完全市场化，政府就没有控制力，“这些问题都需要解决，而这并不仅仅是江苏的问题。”

　　发挥市场流动性

　　自2007年起，国家先后批复天津、江苏、浙江等11个省市作为排污权有偿使用和交易的国家级试点单位。应该承认，江苏困境是这些试点地区的一个缩影，中国排污权交易市场从总体上讲处于不活跃状态。

　　2013年底，因排污权交易试点不顺，北京市排污权交易制度条款被其人大常委会删除，尽管今年初又被“复活”，但交易办法要到明年才能出台。

　　无独有偶，山东省的两个试点城市即潍坊市与莱芜市自2010年启动交易以来，至今总金额仅为300余万元。本刊记者还了解到，部分试点地区甚至连一级市场都面临尴尬，二级市场更是遥不可及。

　　那么，这些困境又该如何解决？

　　“政府和市场你不能说哪个重要，哪个不重要，关键是两者要配合好。”李佐军表示，交易当然首先应该是市场，但关于排污权有偿使用和交易的法律、法规、标准以及监管体系等基础设施制度的建设和维护，需要发挥政府的有效资源。政府主要是制定配套政策、维护秩序和保护产权，最终要靠市场来发挥决策权和主导作用。

　　他进一步表示，目前政府需要逐步解决试点地区在实践中出现的问题，包括在全国制定统一稳定的排污权交易市场基础设施制度，解决总量减排核算细则与排污权交易制度不兼容，总量控制如何科学合理设置落实到具体地区、行业和主体等问题，最终适应新形势需要。

　　“在这些基础之上，必须对排污权交易市场上那些排放企业的实际排放量进行严格控制。”一位从事排污权交易的资深业内人士对本刊记者表示，如果企业排放量造假，会对市场造成非常大的影响。

　　明确政府职责之外，市场又该如何发挥其作用呢？

　　“这就需要引入资本市场，吸引投资机构和投资人来参与，做活市场，并发现价格。”上述业内人士表示，真正的市场需要很大的流动性来支持，仅仅靠排控企业来进行交易，发现的价格并不充分。这与股票市场一样，需要让参与者看到透明的市场，大家才会参与进来，“不要担心风险，只要总量控制权还在政府手中，那么企业参与的风险就会带活市场，包括在吸纳资金上都会有很大帮助，还可以借鉴期货等形式。”

　　事实上，排污权交易市场最为活跃的美国，其参与主体不仅包括企业、投资者，还包括环保主体。在美国洲际交易所（NYSE：ICE，美国芝加哥气候交易所和芝加哥气候期货交易所母公司，它们于2010年被收购），硫金融工具等期货和期权合约交易一直很活跃。在2010年收益中，能源与排放期货收益占比29%，其中，芝加哥气候交易所收益达到115亿美元。

　　“活跃的排污权交易不仅仅能解决环境问题，还能激发经济效应，带动相关设备制造业和环保产业的发展。”该业内人士表示，现在一些企业参与减排只是出于怕罚款的心理，但市场如果真正活跃起来，排污权交易价格像股票一样涨跌，企业就会有动力不断推动技术革新。（支点杂志2014年6月刊）